Entre formalización e ilegalidad: La minería ante el crimen trasnacional
Los recientes incidentes violentos y letales ocurridos en Pataz y la presencia de organizaciones criminales transnacionales en estos hechos, así como los graves acontecimientos en Ecuador, representan un nuevo desafío para el Estado y la democracia peruana. ¿Estaremos preparados?
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En el estrato de la pequeña minería y minería artesanal (MAPE) deben distinguirse dos procesos en curso, el proceso de formalización de la minería informal y la expansión de la minería ilegal. Es preciso distinguirlos para trazar estrategias adecuadas, a pesar de las evidentes zonas grises, las fuertes relaciones y superposiciones que se dan entre éstas, la economía formal, los mercados y las redes financieras internacionales.
Se estima que más de medio millón de personas a nivel nacional dependen directa (200,000) e indirectamente de la pequeña minería y de la minería artesanal. Que ésta es responsable de un estimado de 47.9% de la producción aurífera por un valor de 3,900 millones de dólares, según el Anuario Estadístico Minero 2022. Estudios propios arrojan una producción de la pequeña minería y minería artesanal del 39.3% de la producción nacional aurífera por un valor aproximado de 4 mil millones de dólares (2022), cuyo valor, considerando otros costos indirectos, podría superar los 6 mil millones de dólares. Dirigentes mineros han expresado públicamente que ellos producen el 55% del oro.
Algo no ha funcionado bien en la formalización de la MAPE por la vía extraordinaria y temporal del Registro Integral de Formalización Minera (REINFO): en veinte años, sólo 11,101 formalizados y 4,242 mineros artesanales son titulares de concesiones. Algo está sucediendo también para que la minería ilegal crezca y se expanda sin ningún control por todo el país, habiéndose constituido en una poderosa economía delictiva, más poderosa que el narcotráfico, obligando a las empresas a gastar más en protección e incluso, ahora, los propios mineros informales, resulten las primeras víctimas de las organizaciones criminales que ellos mismos contrataron para su seguridad.
La mejor manera de erradicar la minería ilegal sería avanzar rápidamente y de manera sostenida en el proceso de formalización minera. Pero, ¿quién y con qué enfoque lideraría esta estrategia? ¿el gobierno de Boluarte, con su altísima desaprobación?, ¿el congreso, los partidos políticos, los gobernadores y alcaldes?
Un país donde la tasa de la informalidad laboral es del 75%, y en algunas regiones más del 90%, evidencia un Estado y una legalidad desbordados, donde cabe preguntarse ¿ cuál sería entonces el incentivo, no solo tecnológico y de gestión, sino de derechos y seguridad jurídica, para que miles de mineros artesanales se incluyan en los mercados formales?
Comprender estos dos procesos y sus vasos comunicantes exige entender cómo ocurren las transacciones de compra y venta y cómo se acumula capital informal en nuestro territorio y regiones. Francisco Durand sostiene que “en nuestro país el Estado no controla todas las transacciones, indicio de su debilidad y de que, por ende, existe un pacto social impracticable … existen espacios de compra y venta de bienes y servicios en todo el territorio donde operan las tres economías … las economías formales, las informales y las delictivas.” 1. Así funcionan los mercados, el empleo, el capital y el Estado peruano; por eso, el fenómeno de la informalidad y la superposición de lo legal, informal e ilegal datan desde muy atrás.
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¿Qué es lo nuevo entonces? La amenaza de que la extracción del recurso mineral, los servicios de seguridad y el control de la cadena productiva de la pequeña minería y la minería artesanal aurífera, cobre, plata y carbón, terminen, en el corto plazo, en manos de organizaciones criminales transnacionales, como ya ocurre con otras economías criminales (madera, cocaína). En el mediano plazo, la producción de la gran y mediana minería, podría verse también amenazada por estos actores criminales.
Ese es el cambio en la naturaleza del conflicto social en el sector minero: al frente ya no estarán las comunidades y pobladores locales que reclamaban ante la empresa minera y el Estado demandas sociales y ambientales, siendo posible, aunque complejo, el diálogo y negociación; la tendencia ahora apunta a que quienes confrontarán y tomarán las carreteras, serán delincuentes armados con fusiles AR-15, con los que, obviamente, es imposible dialogar.
¿El Estado y el conjunto de la sociedad peruana estamos preparados para enfrentar esa amenaza? No se trata de criminalizar a los mineros artesanales en proceso de formalización. Se trata de advertir que, si no detenemos a la minería ilegal, vinculada a organizaciones criminales, serán ellos (los mineros artesanales/informales), las primeras víctimas, como en Pataz, al igual que los pueblos indígenas en el Cenepa.
El problema es que los mineros ilegales están infiltrados en el REINFO, se aprovechan de las protecciones legales que tienen los mineros en proceso de formalización para continuar con su actividad delictiva de manera impune, seguir extrayendo oro de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) y de las fuentes de agua (dragas), ocupando concesiones de terceros, transportando, procesando (plantas de beneficio) y comercializando suministros e insumos químicos fiscalizados (IQF) (contrabando) del oro, aprovechando la falta de un sistema de trazabilidad en toda la cadena de valor.
¿Cuál es el riesgo inmediato? Que esta modalidad delictiva se reproduzca en otras regiones del país. Por el “efecto globo”, es decir, con las Fuerzas Armadas y la Policía operando en Pataz, las organizaciones criminales se desplazarán muy probablemente hacia otros distritos de la provincia de Pataz (Parcoy) donde ya atacaron a la Minera Horizonte – Marsa; hacia el norte (Cajabamba, Cajamarca) donde vienen hostigando a la minera Shahuindo – PAS; hacia el este (Huamachuco, Quiruvilca, en La Libertad y las provincias de Mariscal Cáceres y Tocache en San Martín), asolando las cuencas del Alto Marañón y Alto Huallaga; y hacia el oeste (Pallasca y Sihuas en Ancash). ¿El Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas tendrá este concepto de despliegue estratégico de fuerzas militares?. No se trata sólo de “recuperar” Pataz; el teatro de operaciones es mucho más amplio. ¿El gobierno compartirá esa visión? ¿destinará el presupuesto, personal y la logística suficiente para tamaña operación militar?
Así se sostenga la operación militar, esta estrategia no será suficiente, pues para encarar la nueva amenaza se requiere desplegar de manera simultánea la estrategia política y social, que consiste en destinar recursos y personal especializado en gestión, con la misión de cerrar las brechas sociales, en particular dotando a las poblaciones con urgencia de los servicios públicos en el territorio intervenido por la minería ilegal y las organizaciones criminales. Este Plan deberá estar acompañado por una política y organización articulada con la inteligencia e investigación policial y con los operadores de justicia.
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La estrategia política debiera considerar un conjunto de medidas para mejorar el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal. En realidad, se necesita un nuevo enfoque conceptual de la formalización, pues no se trata de incorporar a los informales en un “proyecto reglamentador tecnocrático-judicial”2 que no les resulta funcional ni económico. El gran cambio es una MAPE rentable y sostenible, sin dañar el medio ambiente, con respeto a los derechos humanos y sin encubrir delitos conexos.
En ese sentido, vale recoger para el debate las propuestas del Centro de Estudios sobre Minería Sostenible– CEMS, de la Universidad del Pacifico, que entre otros puntos propone: Mayor presencia del Estado en los principales territorios de la MAPE, sistema permanente para la formalización de la MAPE, revisar y mejorar el tema de la gestión de concesiones y derechos del terreno superficial, crear un sistema administrativo y fiscal diferenciado para los diversos tipos de minería, promover el abordaje transfronterizo de la MAPE, en especial la Amazonía.
De igual manera, las propuestas de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía - SNMPE (Consultoria V&C Analistas) presentadas en Perumin 36 contemplan cuatro componentes en el marco del enfoque de desarrollo territorial, a desplegarse simultáneamente: Orden interno y seguridad; marco normativo y político; desarrollo institucional; cadena productiva, creando un sistema nacional de trazabilidad y estableciendo la obligatoriedad de obtener los certificados de trazabilidad en todo el proceso producción hasta la exportación.
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Con estas consideraciones, parece poco inteligente haber aprobado el DL.1607, que establece un plazo de 90 días para resolver el complejo problema de los contratos de explotación o cesión que deben firmar el concesionario y el minero informal como requisito para que éste continúe como vigente en el REINFO y pueda formalizarse. Luego de veinte años sin haber imaginado una solución a dos problemas —la negativa de los titulares a firmar estos contratos, pues no están obligados por ley y tienen un derecho adquirido, así como la exigencia para que los mineros desocupen las concesiones tomadas en dicho plazo—, se afectaría entre 900 y 1500 mineros informales (y no los 500 mil que señalan sus dirigentes).
Sin duda es necesario depurar el REINFO y que éste no se siga ampliando como hasta ahora, así como se precisa resolver el hecho que el 92% de los mineros informales operan en concesiones de terceros, lo que obliga a revisar la cuestión y encontrar soluciones dentro del marco legal.
Con el decreto mencionado ganan los mineros ilegales, es decir los que vienen ocupando esas concesiones y aquellos que siguen beneficiándose de las garantías de estar inscritos en el REINFO a pesar de estar suspendidos. Los dirigentes de los mineros artesanales se resisten a reconocer este problema y a comprometerse con una lucha abierta contra los mineros ilegales y las organizaciones criminales.
¿Cuáles son los principales problemas para enfrentar esta amenaza? La debilidad de nuestra democracia y del gobierno para liderar una movilización nacional contra la inseguridad ciudadana y las organizaciones criminales transnacionales. Una institucionalidad carcomida por los conservadurismos y populismos punitivos, muy presentes en la sociedad peruana. A ello se suman la corrupción transversal generalizada, la ineficiente estructura organizativa del Estado en sus líneas de dirección, coordinación y órganos de apoyo, así como partidos políticos que no representan a nadie, salvo a los intereses de sus dirigentes, clientes y parlamentarios, varios de ellos comprometidos con los intereses de la minería ilegal y otras economías criminales.
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El escenario del conflicto social en el sector minero ha cambiado entonces de naturaleza, porque las organizaciones criminales transnacionales ya están en Perú y son un fenómeno continental y global pero relativamente nuevo en un país donde el Estado y la Policía Nacional no están preparados. De México(Carteles de Sinaloa, NGJalisco) a Chile, pasando por Centroamérica (Honduras, Guatemala) y Venezuela (Tren de Aragua) y desde Brasil (Comando Vermelho, y Primer Comando da Capital) vienen incrementando su presencia en los países de la región andina, como muestra el caso de Ecuador (Choneros, Trigueros, Lobos). Estas organizaciones criminales se disputan el control de las diferentes economías criminales, barrios y calles en los centros urbanos y la depredación de los recursos naturales en las zonas rurales ocupando territorios para tal fin, en una guerra abierta y extremadamente violenta.
En la situación actual se presentan las siguientes variables de contexto que pueden acentuar la crisis: a) el precio del oro a $2,200 US$ / onz y el del cobre a 403.95 US$ / lb; b) la crisis migratoria sur -sur que continuará sin que el Estado peruano ni los organismos multilaterales puedan efectivamente resolverla; c) la migración interna hacia la amazonía y los territorios donde operan las economías criminales; d) el sistema de segmentos de las organizaciones criminales, donde ”la organización tiende a ser deslocalizada sin una unidad administrativa centralizada con capacidad de controlar todo el sistema. Se trata de unidades de pequeña escala que estructuran redes difusas fragmentarias y diversificadas”3; e) la expansión de los crímenes predatorios de las organizaciones criminales transnacionales que controlan territorios, que puede fragmentar el territorio de la república convirtiéndose en un riesgo de seguridad nacional.
La manera en que la democracia, el Estado y el sector minero, afronten el desafío de diferenciar el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal y la expansión de la minería ilegal, ahora vinculada al crimen organizado transnacional y con cada vez mayor control territorial y penetración política, será decisiva, incluso para el curso de la crisis política e institucional instalada en Perú. La amenaza de los conservadurismos y los populismos punitivos tendrán una nueva ventana para darle su sello a la débil democracia peruana.
